Zähe Verhandlungen und finale Verabschiedung

von Marc Speer

Artikel als PDF

Im ersten Teil dieser Artikelserie wurde die erste und zweite Phase des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) näher beleuchtet.¹ Der zweite Teil setzte sich mit dem Beginn der dritten Phase nach dem Sommer der Migration (2015) bis zum vorläufigen Scheitern der Verhandlungen im Jahr 2018 auseinander.² Der dritte Teil beschrieb und analysierte die neuen Vorschläge, welche die Kommission am 23. September 2020 im Rahmen ihres neuen Migrations- und Asylpakets vorlegte.³ Der folgende vierte Teil setzt sich mit den daran anschließenden Entwicklungen bis zur Verabschiedung der Rechtsakte der dritten Phase des GEAS auseinander.

Ausgangssituation

Den Vorstellungen der Kommission zufolge hätten die Verhandlungen zwischen Rat und Parlament über sämtliche Rechtsakte der dritten GEAS-Phase bis zur Jahreshälfte 2021 abgeschlossen sein sollen.⁴ Dieser äußerst straffe Zeitplan wurde allerdings bereits im November 2020 von Griechenland, Italien, Malta und Spanien infrage gestellt. In einem gemeinsamen Non-Paper bemängelten sie ein Ungleichgewicht zwischen Solidaritäts- und Verantwortungskomponente, forderten eine »faire Lastenverteilung« und beharrten auf dem Paketansatz (»nothing is agreed until everything is agreed«). Konkret kritisierten die Unterzeichnerstaaten einerseits die flexible Solidaritätskomponente des vorgeschlagenen Solidaritätsmechanismus und forderten stattdessen eine obligatorische und dauerhafte Umverteilung. Andererseits äußerten sie sich skeptisch gegenüber verpflichtend durchzuführenden Grenzverfahren und lehnten die damit einhergehende Errichtung geschlossener Zentren an den Außengrenzen kategorisch ab. Darüber hinaus forderten sie eine Intensivierung der Bemühungen, Abkommen mit Drittländern zu schließen, um diese in die Migrationskontrolle einzubinden.⁵ Ein weiterer Konflikt trat zwischen der Kommission und dem Parlament zu Tage, das ersterer vorwarf, einhergehend mit der Veröffentlichung des neuen Migrations- und Asylpakets keine obligatorische Folgenabschätzung veröffentlicht zu haben. Aus diesem Grund fertigte der Wissenschaftliche Dienst des Parlaments ein eigenes Gutachten an, welches erst im August 2021 veröffentlicht wurde.⁶ Ein weiteres Hindernis stellte die Covid-Pandemie dar, die bereits ab dem Frühjahr 2020 auch auf europäischer Ebene zum alles überschattenden Thema geworden war.

Nichtsdestotrotz ließ sich sowohl für den Rat als auch für das Parlament ein klarer Wille konstatieren, die dritte GEAS-Reform endlich zu einem Abschluss zu bringen, wie ECRE Anfang 2021 feststellte. Diesbezüglich ist einerseits zu berücksichtigen, dass die Kommission im Vorfeld des neuen Migrations- und Asylpakets umfangreiche Konsultationen mit den Mitgliedstaaten durchgeführt hatte und diese somit ihre Interessen bereits deutlich machen konnten. Zudem existierte aufgrund unterschiedlicher Interessen (wie etwa einem anvisierten Schengen-Beitritt) kein verhandlungsstarker Block der Außengrenzstaaten, der eine Einigung innerhalb des Rates wirksam hätte blockieren können und Widerstand von Ländern wie Spanien oder Italien hätte notfalls mit weitreichendem Entgegenkommen in gänzlich anderen Politikbereichen eingefangen werden können. Andererseits hatte sich der gute Wille des Parlaments bereits darin gezeigt, dass es sich auf Positionen zu allen im Jahr 2016 von der Kommission vorgelegten Vorschlägen verständigen konnte (was dem Rat nicht gelang), wenngleich diese Arbeit durch die Neuwahl des Parlaments größtenteils hinfällig geworden war.⁷

Instrumentalisierung

Eine weitere Herausforderung für die Verhandlungen stellte der starke Anstieg der Einreisen von Asylsuchenden über Belarus nach Lettland, Litauen und Polen dar, der im Sommer 2021 einsetzte. Dieser war auf die erleichterte Visavergabe durch Belarus vor allem an afghanische, syrische und irakische Staatsangehörige zurückzuführen. Deren irreguläre Weiterreise in die EU wurde zudem durch die belarussischen Behörden nicht mehr behindert. Dies war eine Reaktion des belarussischen Diktators Aljaksandr Lukaschenka auf die Sanktionen, welche die EU im Zuge der gewaltsamen Niederschlagung der Proteste gegen die gefälschte Präsidentschaftswahl verhängt hatte.⁸

Daraufhin begann in der EU eine Debatte darüber, wie bei einer derartigen »Instrumentalisierung« von Schutzsuchenden zu verfahren sei. Zunächst hatten die betroffenen Mitgliedstaaten gefordert, in solchen Situationen die Grenzen komplett schließen zu dürfen beziehungsweise das Asylrecht nicht mehr anwenden zu müssen. Die überwiegende Mehrheit der EU-Staaten wollte diesen Vorstoß jedoch nicht mittragen. Schlussendlich legte die Kommission einen abgeschwächten Maßnahmenkatalog vor, konkret Vorschläge für Sofortmaßnahmen, eine Änderung des Schengener Grenzkodex und die Einführung einer Instrumentalisierungsverordnung.⁹

Von »Instrumentalisierung« sollte dann ausgegangen werden können,

wenn ein Drittland irreguläre Migrationsströme in die Union entstehen lässt, indem es Reisen von Drittstaatsangehörigen an die Außengrenzen, in sein Hoheitsgebiet oder aus seinem Hoheitsgebiet und weiter an die betreffenden Außengrenzen aktiv fördert oder erleichtert, wobei diese Handlungen auf die Absicht eines Drittlands hindeuten, die Union oder einen Mitgliedstaat zu destabilisieren, und die Art dieser Handlungen wesentliche Funktionen des Staates, einschließlich seiner territorialen Unversehrtheit, der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung oder des Schutzes seiner nationalen Sicherheit, gefährden könnte.¹⁰

Laut dem Vorschlag für eine Instrumentalisierungsverordnung aus dem Jahr 2021 hätte ein von »Instrumentalisierung« betroffener Mitgliedstaat bei der Kommission um die Genehmigung einer oder mehrerer zeitlich befristeter Ausnahmeregelungen ersuchen können. Über diese hätte dann der Rat entschieden. Konkret hätten diese Ausnahmeregelungen erstens eine Verlängerung der Frist zur Registrierung von Asylanträgen auf vier Wochen, die Möglichkeit zur Prüfung aller Asylverfahren in einem Grenzverfahren und eine Verlängerung der entsprechenden Prüffrist auf 16 Wochen ermöglicht. Zweitens wäre eine Reduktion der in der Aufnahmerichtlinie vorgesehenen materiellen Leistungen auf ein Minimum möglich gewesen und drittens, falls der Antrag zuvor abgelehnt worden wäre, die Nichtanwendung der für das Grenzrückkehrverfahren eigentlich vorgesehenen Bestimmungen. Eine Aussetzung des Asylrechts war in dem Vorschlag ebenso wenig vorgesehen wie eine Option zur Nichtbeachtung des Non-Refoulement Prinzips.¹¹

Die für Anfang Dezember 2022 unter tschechischer Ratspräsidentschaft vorgesehene Abstimmung im Rat über einen Kompromissvorschlag zur Instrumentalisierungsverordnung vom 4. November 2022 fand jedoch überhaupt nicht erst statt. Hintergrund war, dass viele Mitgliedstaaten – darunter Deutschland – auch aufgrund von Druck durch die europäische Zivilgesellschaft Bedenken angemeldet hatten. Andere Mitgliedstaaten wie Polen fanden den Vorschlag hingegen nicht weitgehend genug.¹²

Einrichtung der Europäischen Asylagentur

Im Gegensatz dazu konnten der portugiesische Ratsvorsitz und das Parlament bereits im Juni 2021 eine vorläufige Einigung in Hinblick auf die Verordnung zur Einrichtung einer EU-Asylagentur erzielen. Diese wurde am 9. Dezember 2021 vom Rat angenommen. Hierdurch wurde das bisherige Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) in eine Agentur umgewandelt (EUAA).¹³ Damit geht eine Aufwertung der Organisation einher. Die Verordnung¹⁴ stellte den ersten angenommenen Reformvorschlag der dritten GEAS-Phase dar und trat am 19. Januar 2022 in Kraft.¹⁵ Möglich wurde diese Einigung, die dem Paketansatz eigentlich widerspricht, dadurch, dass die Med-5-Staaten (Zypern, Griechenland, Spanien, Italien und Malta) sich bereit erklärt hatten, der Verordnung zuzustimmen. Sie knüpften ihre Zustimmung jedoch daran, dass die Anwendbarkeit wesentlicher Aspekte – wie etwa die Intervention von EASO auch gegen den Willen des betroffenen Mitgliedstaats – an die Verabschiedung anderer Rechtsakte gekoppelt wird. Damit wurde auch die Tür für weitere »Mini-Deals« jenseits des Paketansatzes geöffnet.¹⁶

Einigung zu Eurodac- und Screening-Verordnung

Ein weiterer »Mini-Deal« betraf die Eurodac- und die Screening-Verordnung. Für diese konnten sich die Mitgliedstaaten am 22. Juni 2022, am Ende der französischen Ratspräsidentschaft, auf ein Verhandlungsmandat einigen. Als Gegenleistung für die Zustimmung der Staaten an den Außengrenzen hatten sich die Mitgliedstaaten bereits einige Wochen zuvor auf die Einführung eines freiwilligen Solidaritätsmechanismus verständigt. Dieser sollte über die bereits bestehende Solidaritätsplattform umgesetzt werden.¹⁷ Dieses neue Gremium, das von der Kommission koordiniert wird und in das die Mitgliedstaaten jeweils zwei Vertreter:innen entsenden, war erst kurz zuvor ins Leben gerufen worden. Ursprünglich diente es der Abstimmung bezüglich der Aufnahme ukrainischer Kriegsflüchtlinge.¹⁸

Insgesamt sagten 18 Mitgliedstaaten (und drei assoziierte Länder) eine Beteiligung an dem freiwilligen Solidaritätsmechanismus zu. Sechs Mitgliedstaaten – Ungarn, Polen, die Slowakei, Österreich, Lettland und Dänemark – lehnten dies hingegen kategorisch ab. Es wurden insgesamt knapp 10.000 Umsiedlungen zugesagt, der Großteil davon (jeweils 3.500) nach Deutschland und Frankreich. Bei der Abstimmung des Rates über die Screening-Verordnung enthielt sich die Slowakei, während Ungarn und Polen dagegen stimmten. Bei der Abstimmung über die Eurodac-Verordnung enthielten sich die Slowakei und Slowenien, Ungarn stimmte dagegen.¹⁹

Problematisch an dem vereinbarten freiwilligen Solidaritätsmechanismus, der insbesondere auf die Aufnahme von besonders verletzlichen Geflüchteten mit Schutzbedarf abzielt, ist vor allem, dass es sich hierbei lediglich um eine Erklärung und nicht um eine verbindliche Vereinbarung handelt. Das bedeutet, dass das Parlament nicht involviert werden muss und auch der EuGH außen vor bleibt. Zudem können die Mitgliedstaaten frei entscheiden, ob sie teilnehmen möchten und, falls ja, in welcher Art und Weise. ²⁰ Tatsächlich umgesiedelt wurden bis Ende September 2025 knapp 7.000 Menschen aus den Med-5-Staaten.²¹

Roadmap und Positionierung des Parlaments

Am 7. September 2022 unterzeichneten das Parlament und die rotierenden Ratspräsidentschaften (Frankreich, Tschechien, Schweden, Spanien und Belgien) eine gemeinsame Roadmap zum weiteren Vorgehen. Darin bekräftigten die Unterzeichner:innen das Ziel, die Verhandlungen über alle Rechtsakte der dritten GEAS-Phase bis Ende Februar 2024 abzuschließen, um eine Annahme dieser noch während der laufenden Legislaturperiode zu ermöglichen. Zu der Frage, wie dies geschehen soll, bleibt das Dokument allerdings vage. In der Vereinbarung heißt es dazu lediglich, dass die Reform als ein »zusammenhängendes Regelwerk« betrachtet werden müsse und ein »Gleichgewicht zwischen allen Komponenten des Pakts« gewahrt bleiben müsse. Dies umfasst gemäß der Vereinbarung die Vorschläge zur Einführung einer Asyl- und Migrationsmanagement-Verordnung, einer Krisenverordnung, einer Screening-Verordnung, einer Asylverfahrensverordnung, einer Qualifikationsverordnung und einer Resettlement-Verordnung sowie die Neufassung der Aufnahmerichtlinie, der Eurodac-Verordnung und der Rückführungsrichtlinie. In der Vereinbarung wurden außerdem regelmäßige Treffen zwischen den Mitgesetzgebern, konkret der sogenannten Asylum Contact Group des EU-Parlaments und der jeweils aktuellen beziehungsweise kommenden Ratspräsidentschaft, vereinbart. Diese sollten pro Ratspräsidentschaft mindestens zweimal stattfinden. Vertreter:innen der Kommission waren als Beobachter:innen zugelassen. Der Fokus dieser Treffen sollte ausschließlich auf die Einhaltung des vereinbarten Zeitplans, die Fortschritte bei den Verhandlungen um die einzelnen Rechtsakte und mögliche Verzögerungen gerichtet sein.²² Die Roadmap kann als Versuch des Parlaments interpretiert werden,

die eigene Rolle in den Verhandlungen wieder zu stärken und den Rat dazu zu bewegen, endlich auch über die Asyl- und Migrationsmanagement-Verordnung und die Krisenmanagement-Verordnung zu sprechen. Zudem ist der Beschluss eine Reaktion darauf, dass sich das Zeitfenster bis zum Ende der Legislaturperiode zu schließen beginnt.²³

Tatsächlich gelang es dem Parlament bereits im Frühjahr 2023 sich auf Verhandlungspositionen zu einigen:

Im März 2023 hat sich das europäische Parlament nach einer eingehenden Analyse der verschiedenen Vorschläge – wie schon 2017 – unter anderem für einen Verteilschlüssel und feste Aufnahmequoten ausgesprochen. Um diese Ziele zu erreichen, schlägt das Parlament die Schaffung einer Koordinierungsstelle für Relocation vor. Ablehnend steht das Parlament vor allem dem Screening ohne Rechtschutzmöglichkeiten, den verpflichtenden Grenzverfahren und der Mehrheit der Änderungen bei der Zuständigkeitsbestimmung sowie einer Vielzahl der Vorschläge in der KrisenVO gegenüber. Zu den Vorschlägen zur Umsetzung des Konzepts der ,Instrumentalisierung‘ sowie zu den Änderungen des Schengener Grenzkodex hat sich das Parlament noch nicht positioniert.²⁴

Durchbruch im Rat

Eine Einigung im Rat gestaltete sich schwieriger, wobei insbesondere um die vorgeschlagene Asylverfahrensverordnung und die Asyl- und Migrationsmanagement-Verordnung – also im Kern das Verhältnis zwischen Verantwortung und Solidarität – weiterhin heftig gerungen wurde.²⁵ Konkret betraf der Disput die Frage, ob verpflichtende Grenzverfahren eingeführt werden sollen und unter welchen Bedingungen diese durchgeführt werden sollen. Ungeklärt war auch, unter welchen Voraussetzungen Staaten als sichere Drittstaaten beziehungsweise sichere Herkunftsstaaten eingestuft werden können, wer im Rahmen der Zuständigkeitsbestimmung als Familienangehöriger gelten soll und ob Zeugnisse und Befähigungsnachweise eine Zuständigkeit auslösen sollen. Auch zur konkreten Ausgestaltung der Überstellungsverfahren und des Solidaritätsmechanismus gab es weiterhin Meinungsverschiedenheiten.²⁶ Dabei sah sich der Rat mit der Problematik konfrontiert, dass er spätestens auf einer für den 8. Juni 2023 anberaumten Sitzung zu einer Einigung gelangen musste. Andernfalls wäre die Verabschiedung der im Zuge der dritten GEAS-Phase vorgeschlagenen Rechtsakte im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren in der laufenden Legislaturperiode kaum noch möglich gewesen. Damit wäre die GEAS-Reform vorläufig – und wahrscheinlich sogar endgültig – gescheitert. Noch bis wenige Tage vor der Sitzung war völlig unklar, ob eine Einigung erzielt werden kann und eine informelle Gruppe aus Frankreich, Italien, Spanien, Deutschland, Belgien, Schweden und Tschechien setzte alles daran, eine Einigung herbeizuführen.²⁷

Und tatsächlich konnte der Rat nach seiner Sitzung am 8. Juni 2023 eine Einigung verkünden. Diese wurde als »historischer Kompromiss« bezeichnet, obwohl es sich dabei lediglich um die Verabschiedung einer Ratsposition zur Asylverfahrensverordnung und zur Asyl- und Migrationsmanagement-Verordnung handelte. Damit wurden jedoch die größten Hindernisse auf dem Weg zum erfolgreichen Abschluss der GEAS-Verhandlungen aus dem Weg geräumt.²⁸ In der entscheidenden Sitzung stimmten schließlich 21 Mitgliedstaaten zu, während Ungarn und Polen dagegen stimmten. Bulgarien, Malta, Litauen und die Slowakei enthielten sich.²⁹

Bis zum späten Abend hatte eine Koalition aus etwa zehn Staaten unter Führung Italiens die Einigung noch blockiert. Rein rechnerisch war deren Zustimmung für das Erreichen einer qualifizierten Mehrheit zwar nicht zwingend notwendig, ein Überstimmen Italiens hätte jedoch aufgrund seiner besonderen Bedeutung im Hinblick auf irreguläre Migration nach Europa dazu geführt, dass der »Migrationspakt das Papier nicht wert ist, auf dem er steht«, wie es ein EU-Diplomat formulierte. Im Gegenzug für seine Zustimmung erhielt Italien das Zugeständnis, dass die Mitgliedstaaten selbst darüber entscheiden können, ob die Verbindung zwischen einem sicheren Drittstaat und einem Asylsuchenden ausreichend stark ist. Damit wollte die italienische Regierung insbesondere Rückführungen nach Tunesien ermöglichen. Dessen Rolle bei der Verhinderung von Überfahrten über das Mittelmeer sollte mit Hilfe der EU zudem massiv ausgebaut werden. Bereits wenige Tage nach der Einigung im Rat reiste Giorgia Meloni gemeinsam mit dem niederländischen Premierminister Mark Rutte und Ursula von der Leyen nach Tunesien.³⁰

Dort boten sie Tunesiens autokratisch regierendem Präsidenten Kaïs Saïed eine engere Zusammenarbeit in den Bereichen Migration und Wirtschaft an und versprachen 100 Millionen Euro für »Grenz-, Such- und Rettungsaktionen, Maßnahmen gegen Schleuser und Rückführungen von Migranten«. Zudem wurde eine zeitnahe »makroökonomische Finanzspritze von 900 Millionen Euro« für das Land in Aussicht gestellt, das zum damaligen Zeitpunkt kurz vor dem Staatsbankrott stand und von dem aus seit Jahresbeginn 2023 bereits über 50.000 Migrant:innen informell nach Lampedusa und Sizilien gereist waren.³¹ Kurz nach der Vereinbarung, bei der es sich nicht um einen völkerrechtlich bindenden Vertrag, sondern lediglich ein Memorandum of Understanding handelte, reiste Manfred Weber, Fraktionsvorsitzender der EVP im EU-Parlament, nach Tunesien. Er machte deutlich, dass es Geld nur im Austausch für sinkende Ankunftszahlen geben werde. Die Vereinbarung sorgte für Kritik, da Kaïs Saïed wenige Monate zuvor öffentlich von »Horden« aus Ländern südlich der Sahara gesprochen hatte, welche die demografische Struktur seines Landes untergraben würden. Hinzu kamen juristische Bedenken, da die Vereinbarung mit Tunesien getroffen wurde, ohne dass ein einstimmiger Ratsbeschluss dazu vorlag. Im September 2023 wurde zudem einer Delegation des Europäischen Parlaments ohne weitere Begründung die Einreise nach Tunesien untersagt.³²

Konkret sah der Ratsbeschluss vor, dass ein Drittstaat für einen Nichtstaatsangehörigen dann als sicher benannt werden kann (und der Asylantrag in der Folge als unzulässig abgelehnt wird), wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind: Erstens darf keine »Gefährdung von Leben und Freiheit aus Gründen der Rasse, der Religion, der Nationalität, der Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder der politischen Überzeugung« bestehen. Zweitens darf keine »tatsächliche Gefahr« bestehen, einen »ernsthaften Schaden« im Sinne der Qualifikationsverordnung zu erleiden. Drittens müssen die Betroffenen vor »Zurückweisung und Abschiebung geschützt« sein, »wenn diese einen Verstoß gegen das im Völkerrecht festgelegte Recht des Schutzes vor Folter und grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe« darstellen würde. Viertens muss die Möglichkeit bestehen, »einen wirksamen Schutz […] zu beantragen und, sofern die Bedingungen erfüllt sind, zu erhalten«. Wirksamer Schutz wird wiederum dann als gegeben betrachtet, wenn der Drittstaat die GFK unterzeichnet hat und diese achtet. Andernfalls liegt wirksamer Schutz nur dann vor, wenn er gestattet, in seinem Hoheitsgebiet zu verbleiben, und wenn ein angemessener Lebensstandard, medizinische Notfallversorgung und Grundschulbildung zugänglich sind. Dabei können auch nur Teile des Hoheitsgebiets eines Drittstaats als sicher betrachtet werden beziehungsweise kann dies nur für bestimmte Personengruppen erklärt werden. Zudem muss eine Verbindung zwischen der betroffenen Person und dem sicheren Drittstaat bestehen, »aufgrund der es zumutbar wäre, dass der Antragsteller sich in diesen Staat begibt«. Sichere Drittstaaten können sowohl auf Unionsebene als auch auf nationaler Ebene benannt werden.³³

Dies gilt auch für die Benennung sicherer Herkunftsstaaten, was die Durchführung eines beschleunigten Asylverfahrens zur Folge hat. Gemäß dem Vorschlag kann ein Drittstaat jedoch nur dann als sicherer Herkunftsstaat betrachtet werden, wenn dort »generell keine Verfolgung im Sinne [der Qualifikationsverordnung] zu befürchten ist und keine tatsächliche Gefahr besteht, einen ernsthaften Schaden im Sinne [der Qualifikationsverordnung zu erleiden]«. Auch hier gilt, dass nur Teile des Hoheitsgebiets des Drittstaats beziehungsweise nur bestimmte Personengruppen als sicher betrachtet werden können.³⁴

Hinsichtlich der Grenzverfahren sah der Ratsbeschluss vor, dass diese in einem Zeitraum von maximal zwölf Wochen verpflichtend durchzuführen sind, wenn die Antragsteller:innen »eine Gefahr für die nationale Sicherheit oder die öffentliche Ordnung darstellen«, oder wenn sie »die Behörden durch falsche Angaben oder Dokumente oder durch Zurückhalten relevanter Informationen oder Dokumente in Bezug auf ihre Identität oder Staatsangehörigkeit […] getäuscht haben« oder wenn sie »Angehörige eines Drittstaats sind, in Bezug auf den der Anteil der Entscheidungen zur Gewährung internationalen Schutzes weniger als 20 % […] ausmacht«. In anderen Fällen, etwa wenn die Antragsteller:innen aus einem sicheren Drittstaat oder einem sicheren Herkunftsstaat kommen, sollten die Grenzverfahren wahlweise zur Anwendung kommen können. Bei Ablehnung eines Asylantrags im Grenzverfahren sollte sich weiterhin ein Grenzrückkehrverfahren anschließen, welches in der Regel ebenfalls nicht länger als zwölf Wochen hätte dauern dürfen. Vom Grenzverfahren ausgenommen werden sollten gemäß dem Vorschlag nur unbegleitete Minderjährige (außer sie stellen eine Gefahr für die nationale Sicherheit oder öffentliche Ordnung dar), nicht jedoch begleitete Minderjährige und ihre Angehörigen. Als »angemessene Kapazität« für die Durchführung der Grenzverfahren sah der Beschluss die Schaffung von 30.000 Plätzen auf Unionsebene vor.³⁵

Die gleiche Zahl wurde als jährliche Mindestanzahl für Umsiedlungen im Rahmen des Solidaritätsmechanismus angestrebt. Dabei sollte jedoch kein Mitgliedstaat zur Aufnahme von Geflüchteten gezwungen werden. Den Mitgliedstaaten sollte es freigestellt werden, stattdessen Finanzbeiträge (20.000 EUR pro Übernahme) oder alternative Solidaritätsbeiträge (wie die Entsendung von Personal) zu leisten. Weiterhin sah die Einigung vor, dass, wenn die Übernahmezusagen unter 60 Prozent des ermittelten Gesamtbedarfs oder unter der Mindestzahl von 30.000 Umsiedlungen liegen, »responsibility offsets« verpflichtend werden. Das bedeutet, dass ein zur Solidarität verpflichteter Mitgliedstaat die Zuständigkeit für die Prüfung des Asylgesuchs einer Person übernehmen muss, die sich bereits dort aufhält, also auf eine Überstellung in den eigentlich zuständigen, jedoch solidaritätsberechtigten Mitgliedstaat verzichtet. Der Ratsbeschluss sah zudem weitreichende Änderungen der Überstellungsmodalitäten vor, um bei unerwünschter Sekundärmigration Überstellungen auch tatsächlich umsetzen zu können. Am gravierendsten war dabei sicherlich der Ansatz, die Frist zur Durchführung einer Überstellung auf drei Jahre zu verlängern, wenn die antragstellende Person »flüchtig ist, sich der Überstellung körperlich widersetzt, sich vorsätzlich für die Überstellung untauglich macht oder die für die Überstellung erforderlichen medizinischen Anforderungen nicht erfüllt«.³⁶

Bereits wenige Tage nach dem Ratsbeschluss erklärte die polnische Regierung öffentlich, dass sie im Rahmen des Solidaritätsmechanismus niemanden aufnehmen werde und auch nicht bereit sei, stattdessen eine Ausgleichszahlung zu leisten.³⁷ Zudem wurde ein Referendum angekündigt, in dem die Frage gestellt werden sollte, ob die »Aufnahme von Tausenden illegaler Einwanderer« unterstützt wird.³⁸ Aus Budapest hieß es umgehend, Brüssel missbrauche seine Macht und wolle Ungarn um jeden Preis in ein Einwanderungsland verwandeln.³⁹ Wie groß der Unmut in beiden Ländern war, zeigte sich Ende Juni 2023, als Viktor Orbán und der damalige polnische Ministerpräsident Mateusz Morawiecki die Verabschiedung einer gemeinsamen Erklärung der europäischen Staats- und Regierungschefs zu den Themen Zuwanderung und Flüchtlingspolitik blockierten. Dies war jedoch ein rein symbolischer Akt, der die anstehenden Verhandlungen zwischen Rat und Parlament nicht mehr aufhalten konnte.⁴⁰

Einigung zur Instrumentalisierung

Eine Einigung zur »Instrumentalisierung« stand jedoch noch aus, nachdem ein Ratsbeschluss zur Einführung einer entsprechenden Verordnung im Dezember 2022, wie zuvor bereits ausgeführt, nicht zustande gekommen war. Daraufhin legte die schwedische Ratspräsidentschaft im Juni 2023 einen Vorschlag für eine Krisenverordnung vor, der die »Instrumentalisierung« inkludierte. Eine Verabschiedung im Rat scheiterte jedoch zunächst und das Parlament drohte unter Verweis auf den Paketansatz mit einer Blockade der bereits aufgenommenen Trilogverhandlungen zur Eurodac- und zur Screening-Verordnung.⁴¹ Im Kern sah der Vorschlag vom 23. Juni 2023

vor allem sehr weit gefasste Definitionen von Krisen […] und ,Instrumentalisierung‘ […] vor – eine Definition von ,höherer Gewalt‘ fehlt hingegen. In einer solchen Situation soll es erlaubt sein, erheblich von den vorgegebenen Fristen für die Registrierung […], von den Voraussetzungen und Fristen für das Grenzverfahren […], von den Fristen in Zuständigkeitsbestimmungsverfahren […] sowie von den Mindeststandards für Aufnahmebedingungen […] abzuweichen. Die in einer solchen Situation möglichen Solidaritätsbeiträge […] orientieren sich ebenso wie das […] Verfahren stark an den Vorschlägen des Rates zur AMM-VO.⁴²

Eine Beschlussfassung kam zunächst vor allem deswegen nicht zustande, weil durch die von den Grünen fokussierte Enthaltung Deutschlands, die der Option einer weiteren Beschränkung der Rechte Asylsuchender im oben beschriebenen Sinne skeptisch gegenüberstanden, im Rat keine qualifizierte Mehrheit erreicht werden konnte.⁴³ Nachdem Olaf Scholz intern seine Richtlinienkompetenz geltend gemacht und eine Zustimmung zur Krisenvereinigung eingefordert hatte, gaben die Grünen ihren Widerstand jedoch auf.⁴⁴ Nun kam es jedoch zu einem Disput zwischen Deutschland und Italien insbesondere bezüglich der Frage, ob auch Seenotrettung eine »Instrumentalisierung« mit der Konsequenz einer Aktivierung der Krisenverordnung darstellen kann, was Deutschland ablehnte.⁴⁵ Im Großen und Ganzen konnte sich Italien mit dieser Forderung durchsetzen und ein Absatz, in dem es hieß, „dass die Folgen dieser Rettungseinsätze nicht genutzt werden dürften, um den Krisenmechanismus in Gang zu setzen“ wurde in dem Gesetzestext, auf den sich die Mitgliedstaaten am 4. Oktober 2023 verständigen, gestrichen.⁴⁶ Polen und Ungarn stimmten dennoch gegen den Verordnungsentwurf, Tschechien, die Slowakei und Österreich enthielten sich.⁴⁷

Jumbo-Trilog und finale Verabschiedung

Damit war der Weg frei für Trilog-Verhandlungen, die am 7. Dezember 2023 in Form eines ersten sogenannten Jumbo-Trilogs stattfanden. Ein Durchbruch konnte hier allerdings noch nicht erzielt werden, weshalb weitere Gespräche für den 18. Dezember 2023 vereinbart wurden.⁴⁸ Nur zwei Tage später kam es zu einer Einigung:

In der an Tiefpunkten reichen Geschichte des GEAS wurde am 20.12.2023 ein weiterer erreicht. Die neunköpfige Delegation des Europäischen Parlaments, die den ,Jumbo-Trilog‘ geführt hatte, stimmte praktisch allen Beschlüssen des EU-Rates von Juni und Oktober zu. Einige EP-Abgeordnete hatten zu Beginn des Trilogs den Eindruck vermittelt, man werde z. B. mehrheitlich einem Screening im Asylgrenzverfahren unter Haftbedingungen an den Außengrenzen keinesfalls zustimmen – und man tat es doch. Anfang Oktober lehnte der zuständige Parlamentsausschuss die Ausweitung der Grenzverfahren ab. Am 20.12.2023 stimmte die Verhandlungsdelegation zu. Das EP verlangte die Altersgrenze von 12 Jahren für haftartige Unterbringung – und gab die Forderung in den Verhandlungen auf. Anders als vom EP zunächst gefordert, wird es auch in einer Krise keine verpflichtende Verteilung von Migrant*innen in die MS geben. Das Konzept ,Instrumentalisierung‘ hatte das EP zunächst wegen – zutreffender – erheblicher Grundrechtsbedenken nicht akzeptiert. Und tat es dann doch.⁴⁹

Die nächsten beiden Schritte auf dem Weg zur finalen Verabschiedung der Rechtsakte der dritten GEAS-Phase waren dann reine Formsache: Die ständigen Vertreter:innen der Mitgliedstaaten billigten die Einigung vom 20. Dezember 2023 auf einer Sitzung am 8. Februar 2024.⁵⁰ Auch der Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (LIBE) des Europäischen Parlaments befürwortete am 14. Februar 2024 die Einigung.⁵¹

Wesentlich heikler war jedoch die für den 10. April 2024 angesetzte Abstimmung im Parlament, da die Fraktion der Grünen angekündigt hatte, gegen wesentliche Teile der GEAS-Reform stimmen zu wollen. Hinzu kam, dass es trotz allgemeiner Unterstützung in den Fraktionen S&D, EVP und Renew einige Abweichler gab. Letztlich wurden die meisten Rechtsakte mit einer knappen Mehrheit von rund 50 Stimmen verabschiedet, andere, wie etwa die Screening-Verordnung, konnten sich auf eine breitere Mehrheit stützen. Wäre auch nur ein Rechtsakt abgelehnt worden, hätte dies ein Scheitern des gesamten Pakets zur Folge haben können. Darauf hatte die damalige EU-Innenkommissarin Ylva Johansson in einer Rede vor dem Parlament noch einmal explizit hingewiesen.⁵²

Am 14. Mai 2024 stimmte auch der Rat mit qualifizierter Mehrheit für die endgültige Verabschiedung aller Rechtsakte. Nur Polen und Ungarn stimmten gegen alle vorgeschlagenen Rechtsakte. Tschechien und die Slowakei enthielten sich bei den meisten Abstimmungen, während Österreich gegen die Krisenverordnung stimmte.⁵³ Damit war das gesamte Paket, dass schlussendlich zehn Rechtsakte⁵⁴ umfasste, endgültig verabschiedet.⁵⁵

Ausblick

Die Rechtsakte werden allerdings erst ab Mitte 2026 anwendbar sein, derzeit läuft die Umsetzungsphase. Im kommenden fünften Teil dieser Artikelserie wird beschrieben werden, welche konkreten Auswirkungen die jüngste GEAS-Reform insbesondere in den Staaten an den EU-Außengrenzen haben wird.

1 Speer, Marc (2025): Teil Eins der Serie von GEAS-Watch. Ursprünge des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS).

2 Speer, Marc (2025): Teil Zwei der Serie von GEAS-Watch. Der Sommer der Migration und die Vorschläge der Kommission.

3 Speer, Marc (2025): Teil Drei der Serie von GEAS-Watch. New Pact on Migration and Asylum (2020).

4 COM(2020) 609 final, Anhang.

5 Non-Paper (2020): New Pact on Migration and Asylum. Comments by Greece, Italy, Malta and Spain.

6 European Parliamentary Research Service (2021): The European Commission’s New Pact on Migration and Asylum. Horizontal substitute impact assessment.

7 ECRE (2021): Editorial. Matter of Pact. Speculating on the Fate of the Pact.

8 Ancite-Jepifánova, Aleksandra (2023): Migrant Instrumentalisation. Facts and Fictions.

9 Hruschka, Constantin (2023): EU-Asylrecht – Scheinkompromiss oder historische Einigung?, in: Zeitschrift für Rechtspolitik (ZRP).

10 COM(2021) 890 final; S. 18.

11 Ebd.

12 Pro Asyl (2022): Erfolg. Instrumentalisierungsverordnung ist erst mal vom Tisch!

13 Rat der Europäischen Union: Zeitleiste – Migrations- und Asylpaket.

14 Verordnung (EU) 2021/2303.

15 EU-Parlament (2024): Kurzdarstellungen zur Europäischen Union. Asylpolitik; S. 4.

16 ECRE (2021): Editorial. EU Asylum Agency Moving Forward and the End of the “Package Approach”?

17 EU-Kommission (2022): Migration und Asyl. Kommission begrüßt die heute im Rat erzielten Fortschritte beim neuen Migrations- und Asylpaket.

18 Speer, Marc (2025): Kriegsflüchtlinge aus der Ukraine. Die Richtlinie zum vorübergehenden Schutz und ihre Umsetzung in Osteuropa; S. 31 ff.

19 ECRE (2022): ECRE Editorial. End Game of French Presidency – Passing on a Partial Reform.

20 CEPS (2022): The Declaration on a Voluntary Solidarity Mechanism and Eu Asylum Policy: One Step Forward, Three Steps Back on Equal Solidarity; S. 2 ff.

21 DG Home (2025): Relocation. EU solidarity in practice.

22 EU-Parlament (2022): Joint Roadmap.

23 Rasche, Lucas / Welfens, Natalie / Engler, Marcus (2022): Zwei Jahre EU-Migrationspakt. Was bleibt vom Neustart?

24 Hruschka, Constantin (2023): EU-Asylrecht – Scheinkompromiss oder historische Einigung?, in: Zeitschrift für Rechtspolitik (ZRP).

25 ECRE (2023): European Pact on Migration and Asylum – Latest Developments.

26 Bundesregierung (2023): Prioritätenpapier zu wesentlichen offenen Punkten der GEAS-Reform.

27 Vortrag von Ulrich Weinbrenner auf den Hohenheimer Tagen für Ausländerrecht am 20.5.2023.

28 Hruschka, Constantin (2023): EU-Asylrecht – Scheinkompromiss oder historische Einigung?, in: Zeitschrift für Rechtspolitik (ZRP).

29 ECRE (2023): Migration Pact Agreement Point by Point.

30 Politico (2023): EU countries agree to major migration deal.

31 Süddeutsche Zeitung (2023): Werben um den Autokraten.

32 Migazin (2023): 3 Monate Tunesien-Abkommen. Ausblick auf eine populistisch geprägte Europäische Außenpolitik.

33 Rat der Europäischen Union (2023): 10444/23.

34 Ebd.

35 Ebd.

36 Rat der Europäischen Union (2023): 10443/23.

37 Euractiv (2023): Poland to build coalition against EU migration pact.

38 Tagesschau (2023): Polen setzt Referendum über EU-Asylkompromiss an.

39 Al Jazeera (2023): EU members sign deal to overhaul asylum procedures.

40 Süddeutsche Zeitung (2023): Orbán: „Im Sitzungssaal spielte sich ein Migrationskrieg ab“.

41 Lehner, Roman (2023): Entwicklungen im Bereich der europäischen und deutschen Asyl- und Flüchtlingspolitik der letzten fünf Jahre. Expertise im Auftrag des Sachverständigenrats für Integration und Migration für das SVR-Jahresgutachten 2024; S. 41 ff.

42 Hruschka, Constantin (2023): EU-Asylrecht – Scheinkompromiss oder historische Einigung?, in: Zeitschrift für Rechtspolitik (ZRP).

43 Süddeutsche Zeitung (2023): Europa schaut auf die Grünen.

44 Migazin (2023): Zu früh gefreut? Geplante EU-Asylreform sorgt weiter für Ärger.

45 LTO (2023): Die juristische Presseschau vom 29. September 2023.

46 Die Zeit (2023): EU-Staaten einigen sich auf Krisenmechanismus der Asylreform.

47 Euractiv (2023): EU ministers identify ‘non-state actors’ as cause of migration spikes.

48 Pro Asyl (2023): Heiße Phase der GEAS-Verhandlungen: Jetzt noch protestieren!

49 Hoffmann, Holger (2023): Zur „Reform“ des GEAS, in: ANA-ZAR; S. 2 f.

50 Rat der EU (2024): Reform des Asyl- und Migrationssystems: Vertreterinnen und Vertreter der EU-Mitgliedstaaten geben grünes Licht für die Einigung mit dem Europäischen Parlament.

51 EU-Parlament (2024): Asylum and migration. Civil Liberties committee endorses a new legal framework.

52 Euractiv (2024): EU’s historic migration pact passes amidst divisions and far-right fears.

53 Euronews (2024): EU completes reform of migration rules despite Poland and Hungary voting against.

54 Aufgrund rechtlicher Hindernisse wurde für die zuvor in die Asylverfahrensverordnung integrierten Grenzrückkehrverfahren eine eigene Verordnung (Grenzrückführungsverordnung) verabschiedet. Aus formellen Gründen wurde zudem zur Screening-Verordnung noch eine Screening-Konsistenz-Verordnung verabschiedet.

55 Informationsverbund Asyl & Migration (2024): Rechtsakte des GEAS-Reformpakets, Amtsblatt der EU vom 22. Mai 2024.